图为卓刀泉古玩珠宝城外空地被临时出租做起了充气水池及啤酒花园等
土地使用权人称获政府同意 国土执法部门要求整改违法建设
调查动机
原本规划的开放式公益公园，却成了古玩城；国家无偿提供给单位的划拨用地，却成了商业经营所用。这种变化背后有何猫腻？《法制日报》记者进行了深入调查。
公园变古玩城。
对这一现象，划拨土地使用权人、湖北省林业科学院称：已向武汉市政府请示报告。
《法制日报》记者调查发现，武汉市卓刀泉公园改造项目，一度因违建被国土部门要求整改，但其在竣工验收后再次违法改建，公园绿地内悄然建起商业门店对外招租。
对此，接受《法制日报》记者采访的法学专家认为，国家无偿提供给单位的划拨用地，其使用需出于公共利益需要，有关部门应负起监管之责，防止土地使用者以公共利益为名违规将其用于或是变相用于商业经营获利，致使国有资产流失。
开放式公益公园成古玩城
“说是公园改造，没想到园内建筑物都成了古玩、珠宝店铺。”对于离家不远的卓刀泉公园投用情况，武汉市民刘先生颇有怨言。
卓刀泉公园土地使用权人为湖北省林业厅直属单位省林业科学研究院，土地取得方式是划拨。
公开资料显示，2009年，湖北省林科院和武汉润德投资有限公司共同筹资，拟将其改造为开放式公益公园并获规划审批。
刘先生说，原计划2010年10月开工，次年5月竣工的改造项目因故延期3年多，好不容易等到公园开放，园内配套的展厅、停车场等却成了招租门面。
8月8日，《法制日报》记者在现场看到，卓刀泉古玩珠宝城地处卓刀泉公园中部，地上一楼、地下一楼共两层，现已入驻不少古玩、珠宝、字画商户；珠宝城外大片空地，则搭起了供游人消费的充气水池，周边则是餐饮等店面。
在卓刀泉古玩珠宝城楼梯、入口处等地，随处可见商铺招商广告。
卓刀泉古玩珠宝城多名工作人员透露，湖北省林科院已将该地块出租，由武汉润德投资公司经营管理，租期50年。
《法制日报》记者调查发现，湖北省林科院确实将这块划拨用地租给了武汉润德投资公司。
“实际上想在那儿做地产”
公开资料显示，卓刀泉公园原为卓刀泉盆景园所在地。
湖北省林科院后勤中心主任杨涛介绍说，20世纪90年代起，省林科院陆续在卓刀泉盆景园地块上建起一些游乐场所和建筑，并免费对公众开放，形成了最初的卓刀泉公园，“当时，为了弥补建设投入，公园内就有一部分商业门面”。
随着武汉市交通建设，卓刀泉立交桥建设占用了卓刀泉公园地块，部分门面遭拆除，商铺经营比较混乱。
为更好服务周边居民，湖北省林科院决定联合武汉润德投资公司改造卓刀泉公园，投资方负责项目经营管理，每年向省林科院缴纳一定管理费用。
杨涛没有透露武汉润德投资公司每年缴纳的管理费用具体数额，但他表示所得费用由省林科院财务部门统一处理。
“我们实际上是想在那儿做地产，但那块地是绿化用地，要做建设用地，需要挂牌出让或是拍卖，更改土地性质很难，所以就决定做卓刀泉公园并向（武汉）市里面发了请示报告。”杨涛说，考虑到该项目系单位投资的公益性事业，武汉市政府允许做一部分商业用于弥补公共投入。
“虽然是公园，但毕竟属于林科院，地没有出让。”武汉润德投资公司一名王姓负责人称，项目建好后，省林科院和该公司曾就如何发挥公园效益等问题向政府部门汇报，考虑到公园周边都是大学，为了和整体文化氛围相配套，决定做古玩艺术村。
武汉润德投资公司与湖北省林科院均婉拒提供相关政府文件及双方所签协议。
“经营都是依法依规的，这应该说是武汉市唯一一个由单位管理的公园，国家没有投入一分钱。”杨涛表示，该项目在办手续过程中得到了湖北省、武汉市有关领导的支持。
国土部门曾多次要求整改
与杨涛所说“依法依规”经营相反，武汉市国土部门曾多次要求卓刀泉公园改造项目整改，认定卓刀泉古玩珠宝城为违法建设。
武汉市国土资源和规划局向《法制日报》记者出具了《关于洪山区卓刀泉公园项目相关情况的说明》。
“说明”称，卓刀泉公园改造项目位于洪山区珞瑜路与卓刀泉南路交汇处，建设单位是湖北省林业科学研究院。
2008年10月，卓刀泉公园改造项目取得“一书一证”，土地使用条件中明确规定卓刀泉公园改造项目用地性质为公园用地，净用地面积为75168平方米，地上建筑面积7860平方米。
2011年5月，在批后监管中，武汉市国土资源和规划局发现，卓刀泉公园改造项目未按规定建设，擅自改变地下室建筑标高及层高，导致原审批的地下一层变为地上一层。
报经市政府同意，2011年10月，武汉市国土资源和规划局要求湖北省林科院拆除违法建筑。
历时近一年，湖北省林科院拆除违法建筑9000平方米，清除混凝土2200立方，钢筋800余吨。
2013年11月，卓刀泉公园改造项目整改完毕并获得规划验收。
这是武汉市国土部门第一次要求湖北省林科院整改违法建设行为。
2015年4月19日，湖北省林科院书面报告武汉市政府，请求将卓刀泉公园调整为文化产业园，主要功能为停车和文化产品的鉴定、拍卖、交易。
接到湖北省林科院的报告后，武汉市政府重点办批转市国土资源和规划局研究提出意见。
经现场核查，武汉市国土资源和规划局发现，卓刀泉公园项目已挂牌“卓刀泉古玩珠宝城”。其中，地上建筑，即原审批的花卉展示厅和公园服务中心已改为招商中心和门店营业；地下一层已改建为商铺开始营业（部分在装修），地下二层正在分割装修。
“该项目在规划验收后尚未取得《建设工程规划许可证》的情况下即擅自改建，其改建行为属于违法建设。”武汉市国土资源和规划局在“说明”中称。
2015年7月，武汉市国土资源和规划局书面回告市政府重点办明确：卓刀泉公园项目规划用地性质为公园绿地，属于城市绿线控制范围；地下建筑部门按照已核发的规划许可应属于公园配套建设停车场，已改变的部分不能补办规划手续。
不过，2015年4月就已开业的卓刀泉古玩珠宝城并没有受到影响，一直经营至今。
卓刀泉公园能否进行商业经营？
“我们此前接到过投诉，但那块地是省林科院的地方，不属于公园，我们没有管辖权。”武汉市洪山区园林局一名工作人员回复说。
洪山区城管局工作人员则表示，该局曾接到过古玩珠宝城有关投诉，已转至卓刀泉城管执法中队调查核实，具体情况需向中队了解。卓刀泉城管执法中队人员则以媒体需由区城管局联系为由拒绝接受采访。
严防打“公共牌”挣“商业钱”
“不是说地划拨给哪个单位就归哪个单位了，单位只有土地使用权。”武汉大学法学院教授江国华说，如果原单位不再需要利用所属划拨用地，应当将其归还国家。
根据我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关规定，划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让、出租、抵押，需经市、县土地管理、房产管理部门批准。
江国华认为，只要土地性质没改变，用地单位将其用于从事商业活动就是违规行为；若需引入资金建设，则应办理相关手续。
“到底花了多少钱？经营用地占地面积多少？项目改造后到底是增加了公共利益还是减少了公共利益？这些问题都应该公开。”中南财经政法大学法学院副教授王永强也认为。
在中南财经政法大学法学院副教授徐银华看来，即便是为了防止土地闲置将其出租，其收益所得也应归国家所有而不是用地单位；规划部门、土地管理部门应担负起相应监管职责，保证土地按照划拨用途使用，建筑设施依规划审批方案建设。
“国家为公共利益无偿提供的划拨用地，其使用也只能出于公共利益。”王永强建议，有关部门要严格执法，规范用地审批，加强土地用途核验，防止部分单位以公共利益为名变相将土地用于商业经营致使国有资产流失。
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